EUROPA 2020: la strategia dell’Unione europea per la crescita quattro anni dopo

24 marzo 2014 di Mauro Varotto

Il compito fondamentale dell’Unione europea è «promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli», come si legge nell’articolo 3 del suo Trattato istitutivo, adoperandosi anche «per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente».

Questa importante missione, oggi è attuata dall’Unione attraverso un’apposita strategia, denominata “Europa 2020: per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”: una visione socio-economica dell’Europa a medio termine, per il decennio 2010-2020, elaborata e presentata dalla Commissione europea il 3 marzo 2010, dopo ampie consultazioni pubbliche e sulla base dei risultati della precedente “strategia di Lisbona”; quindi, discussa dal Parlamento europeo; infine, formalmente approvata dal Consiglio europeo, in occasione dei vertici del 25-26 marzo e 17 giugno 2010.

Pur offrendo anche soluzioni immediate, per affrontare la crisi finanziaria ed economica iniziata l’anno precedente, tuttavia, la strategia “Europa 2020” intende rispondere alle sfide di più lungo termine dell’Unione europea, che – nel 2010, ma anche ai nostri giorni – riguardano i profondi cambiamenti in atto nella società europea, dovuti, in particolare, al progressivo invecchiamento della popolazione e all’aumento delle disuguaglianze tra i cittadini europei; la sempre maggiore concorrenza mondiale che, nell’era della globalizzazione, si basa su nuove fonti di competitività e d’innovazione; i cambiamenti climatici; la gestione più efficiente di risorse naturali che hanno una disponibilità sempre più limitata. “Europa 2020”, quindi, è un approccio all’avanguardia nel promuovere un modello di crescita che non si limita a promuovere un aumento del prodotto interno lordo, ma include, assieme a quella economica, ulteriori dimensioni dello sviluppo, in particolare, la dimensione sociale e quella ambientale, considerate strettamente interconnesse alla prima.

Che cosa è e come funziona “Europa 2020”?

Concepita sotto forma di partenariato tra l’Unione e i suoi Stati membri, la strategia stabilisce cinque obiettivi politici concreti, da raggiungere entro il 2020; definisce sette “iniziative faro”, cioè programmi di lavoro in settori considerati leve importanti per la crescita; infine, prevede peculiari modalità di attuazione. I cinque obiettivi – incentrati sulle tre priorità della crescita intelligente, sostenibile e inclusiva – riguardano l’occupazione, la ricerca scientifica e lo sviluppo tecnologico, i cambiamenti climatici e l’energia, l’istruzione e la lotta contro la povertà e l’esclusione sociale. «Un’agenda digitale europea», «L’Unione dell’innovazione», «Youth on the Move», «Un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse», «Una politica industriale integrata per l’era della globalizzazione», «Un’agenda per nuove competenze e per l’occupazione», «La Piattaforma europea contro la povertà e l’esclusione sociale », sono i titoli delle sette “iniziative faro”, dietro i quali sono delineati mini-programmi di riforme economiche e sociali, da realizzare sia a livello europeo che nazionale, ritenuti essenziali per evitare il declino e assicurare un futuro di prosperità per l’Europa e per i suoi cittadini. In proposito, è da sottolineare come “Europa 2020” sia divenuta il quadro di riferimento anche per le nuove iniziative dell’Unione sul mercato unico europeo, nonché per definire le priorità di investimento nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2014-2020 e per delineare l’agenda estera. Per monitorare l’attuazione della strategia, anche a livello nazionale, gli Stati membri sono invitati a definire propri obiettivi nazionali, in relazione alla situazione specifica del paese, e a individuare interventi dettagliati per raggiungerli, attraverso appositi Programmi nazionali di riforma (PNR), aggiornati nella primavera di ogni anno e riesaminati, a livello di Unione, nel quadro del cosiddetto «semestre europeo» per il coordinamento delle politiche economiche: in Italia, il PNR è deliberato annualmente dal Consiglio dei Ministri (il primo, , nell’ambito del Documento di economia e finanza (DEF), assieme al Programma nazionale di stabilità (PNS). Il primo PNR, in cui sono stati definiti gli obiettivi italiani nell’ambito della strategia “Europa 2020” è stato deliberato il 13 aprile 2011 e via via aggiornato negli anni successivi.

Perché la valutazione intermedia di “Europa 2020”?

A quattro anni esatti dall’avvio della strategia, la Commissione europea ha tracciato un primo bilancio della sua attuazione, presentato al Consiglio europeo del 20-21 marzo 2014, in un momento, peraltro, in cui negli Stati membri si stanno preparando gli accordi di partenariato e i programmi operativi dei Fondi strutturali e di investimento europei, per il periodo di programmazione 2014-2020, che rappresentano la principale fonte di finanziamento delle riforme e degli interventi previsti da “Europa 2020” e dalle sue “iniziative faro”. La comunicazione della Commissione, che sarà rinnovata in autunno, sembra rappresentare anche una sorta di lascito ai futuri commissari europei: infatti, essa apre un’ampia consultazione pubblica, che servirà per raccogliere il parere di tutte le parti interessate (cittadini, imprese, associazioni e istituzioni, anche locali) sull’efficacia della strategia. In base ai risultati della consultazione, la nuova Commissione potrà decidere gli opportuni aggiustamenti e aggiornamenti, da apportare a “Europa 2020” nella primavera del 2015, in vista del suo secondo quinquennio di attuazione, dal 2015 al 2020.

Quali sono i progressi verso gli obiettivi di “Europa 2020” nell’Unione europea e in Italia?

La valutazione compiuta dalla Commissione europea è molto ampia e riguarda tre profili: la situazione economica dell’Unione e le sue prospettive a lungo termine; il grado di raggiungimento degli obiettivi della strategia e le concrete possibilità di raggiungerli entro il 2020; le modalità e i meccanismi di attuazione di “Europa 2020”, in particolare il ruolo degli indicatori, delle “iniziative faro” e della governance attraverso il “semestre europeo”. L’aspetto analizzato in questa sede è quello relativo al raggiungimento dei cinque traguardi politici fissati dalla strategia per il 2020, sia a livello unionale che a livello nazionale, in particolare in Italia. Naturalmente l’avanzamento verso il raggiungimento degli obiettivi comuni non avviane in automatico, ma è la conseguenza della attuazione di riforme, di politiche e di programmi di investimento, sia da parte dell’Unione europea che, soprattutto, da parte dei singoli Stati membri: in altri termini, la grande disomogeneità dei risultati tra i diversi Stati dell’Unione rispecchia precise scelte politiche nazionali.

1. Obiettivo: occupazione

L’Unione europea si prefigge di promuovere un’economia con un alto tasso di occupazione e, pertanto, il primo traguardo politico della strategia “Europa 2020” è di portare il tasso di occupazione delle persone di età compresa tra 20 e 64 anni, dal 68,5% del 2010 ad almeno il 75% entro il 2020, anche mediante una maggior partecipazione delle donne e dei lavoratori più anziani e una migliore integrazione dei migranti nella popolazione attiva. Per raggiungere l’obiettivo del 75%, sarebbe necessario inserire nella vita attiva altri 16 milioni di persone. Invece, nel 2012 il tasso di occupazione nell’Unione europea è sceso al 68,4% e, secondo la Commissione europea, le tendenze in atto lasciano ipotizzare un aumento del tasso di occupazione fino al 72% entro il 2020. Tuttavia, in cinque paesi dell’Unione il tasso di occupazione ha già raggiunto e superato, nel 2012, il target di “Europa 2020”: Danimarca (75,4%); Germania (76,7%); Olanda (77,2%); Austria (75,6%); Svezia (79,4). Sono ormai prossimi all’obiettivo Finlandia (74%) e Regno Unito (74,2%). Rispetto al traguardo dell’Unione, il Governo italiano si è posto l’obiettivo nazionale di raggiungere, entro il 2020, un tasso di occupazione pari al 67-69% della popolazione attiva. Il tasso di occupazione della popolazione italiana, tuttavia, risulta fermo: nel 2010 era del 61,1%; nel 2012 del 61%. Inoltre, mentre il tasso di occupazione maschile, nel 2012, è del 71,6%, il tasso di occupazione femminile è tra i più bassi d’Europa, appena il 50,5%. A differenza che in altri paesi europei, in Italia le riforme delle pensioni e del mercato del lavoro sono state avviate solo nel 2013 e non sembrano ancora approdate ad un assetto definito e definitivo.

2. Obiettivo: ricerca scientifica e innovazione tecnologica

Per sviluppare in Europa un’economia basata sulla conoscenza e sull’innovazione, “Europa 2020” ha l’obiettivo di portare gli investimenti combinati, pubblici e privati, in ricerca e sviluppo al 3% del PIL. Tuttavia, con un livello del 2,06% raggiunto nel 2012 (rispetto al 2,6% degli USA e al 3,4% del Giappone) e con i modesti progressi registrati negli ultimi anni, la Commissione europea ritiene improbabile che venga raggiunto l’obiettivo entro il 2020. Le previsioni più realistiche indicano un incremento degli investimenti in ricerca e sviluppo fino al 2,2% entro il 2020, percentuale che potrebbe salire al 2,6%, nell’ipotesi in cui gli Stati membri realizzino i rispettivi obiettivi nazionali. Tra i paesi membri, l’Estonia ha registrato la più forte crescita e attualmente si attesta al di sopra della media dell’Unione in questo ambito (2,18% nel 2012). Alcuni paesi dell’Unione, sempre nel 2012, si avvicinano al target di “Europa 2020” o, addirittura, lo superano. Si tratta di Danimarca (2,99%); Germania (2,92%), Austria (2,84%), Slovenia (2,8%), Finlandia (3,55%) e Svezia (3,41%). Il Governo italiano si è dato un obiettivo più modesto, rispetto a quello della strategia “Europa 2020”: investire in ricerca e sviluppo almeno l’1,53% del PIL entro il 2020. Tuttavia, nel 2012 la spesa in ricerca e sviluppo dell’Italia è risultata pari al 1,27% del PIL, ben al di sotto della media dell’Unione. Al momento, in Italia, non esiste alcuna strategia nazionale, né regionale in materia di ricerca, sviluppo e innovazione, né in materia di “specializzazione intelligente”; anche l’agenda digitale nazionale non risulta completata, né adottata.

3. Obiettivo: clima ed energia

La Commissione europea considera molto probabile il pieno raggiungimento dei tre obiettivi di “Europa 2020” in tema di clima ed energia: ridurre le emissioni di gas a effetto serra almeno del 20% rispetto ai livelli del 1990; portareal 20% la quota delle fonti di energia rinnovabile nel consumo finale di energia; migliorare del 20% l’efficienza energetica rispetto alle proiezioni per il 2020. Nell’insieme, al di là dell’impatto a breve termine della crisi, l’Unione europea è sulla buona strada per realizzare un’economia più efficiente sotto il profilo delle risorse, più verde e più competitiva, scindendo sempre di più la crescita dell’attività economica dalle emissioni di gas a effetto serra: infatti, tra il 1990 e il 2012 il PIL dell’Unione è cresciuto del 45%, mentre, nel medesimo periodo, le emissioni sono diminuite del 18%. I progressi rispetto ai target di “Europa 2020” sono già evidenti:

  • l’Unione è riuscita a ridurre del 18% le emissioni di gas a effetto serra, entro il 2012. I progressi sono, in parte, riconducibili alle politiche in vigore in materia di clima e energia e, in parte, al rallentamento dell’attività economica, che ha notevolmente ridotto le emissioni. Tuttavia, grazie ai miglioramenti strutturali, la ripresa in corso non dovrebbe ostacolare ulteriori progressi entro il 2020, che permetterebbero di abbassare le emissioni di gas serra del 24% rispetto ai livelli del 1990, superando così il target di “Europa 2020”. Tuttavia, considerando le proiezioni nazionali, in tredici Stati membri le politiche in atto non sarebbero sufficienti a conseguire gli obiettivi nazionali entro il 2020;
  • dal 7,5% del 2000, la quota di energie rinnovabili aveva già raggiunto il 14,4% nel 2012 . La Commissione europea ritiene, pertanto, che l’obiettivo del 20% possa essere conseguito e, addirittura, superato entro il 2020, raggiungendo una quota intorno al 21% e facendo dell’Unione europea il leader mondiale degli investimenti in energie rinnovabili;
  • tra il 2006, anno del picco, e il 2012 il consumo di energia primaria è diminuito di circa l’8%. Per raggiungere l’obiettivo entro il 2020, occorre quindi un’ulteriore riduzione del 6,3%. Tuttavia, secondo la Commissione europea, poiché la riduzione del consumo è stata indotta soprattutto dal rallentamento dell’economia, è probabile che la ripresa ostacoli ulteriori progressi.

Il Governo italiano ha fissato l’obiettivo di ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 13% entro il 2020: nel 2012, la riduzione è stata di circa il 5%. L’Italia ha avuto un incremento costante della quota di energia prodotta da fonti rinnovabili, raggiungendo, nel 2012, la quota del 13,5% rispetto all’obiettivo nazionale, fissato nel 17% entro il 2020. Inoltre, in Italia vi è stata anche una costante diminuzione del consumo di energia primaria, sceso del 12%, rispetto al picco del 2006, ma ancora distante dal target nazionale fissato dal Governo italiano al 27,9%, superiore al target di “Europa 2020”. Anche in questi ambiti, l’Italia sconta l’assenza di politiche e di strategie. Ad esempio, manca ancora una strategia nazionale sui cambiamenti climatici e si registrano gravi ritardi e difficoltà anche nella corretta applicazione delle norme ambientali concordate in sede di Unione europea: ad esempio, è addirittura in corso una procedura di infrazione contro l’Italia per il non completo recepimento della direttiva 2010/31/CE sulla prestazione energetica nell’edilizia.

4. Obiettivo: istruzione e formazione

Nell’Unione europea un quarto degli studenti ha scarse capacità di lettura, mentre un giovane su sette abbandona troppo presto la scuola e la formazione. Circa il 50% raggiunge un livello di qualificazione medio, che però spesso non corrisponde alle esigenze del mercato del lavoro. Meno di una persona su tre, di età compresa tra 25 e 34 anni, ha una laurea, contro il 40% negli Stati Uniti e oltre il 50% in Giappone. Da questi dati nascondo i due obiettivi della strategia di “Europa 2020” in materia di istruzione: ridurre l’abbandono scolastico al di sotto del 10% e aumentare ad almeno il 40% la quota della popolazione di età compresa tra 30 e 34 anni che ha completato gli studi superiori. Secondo le valutazioni della Commissione europea, entrambi gli obiettivi sono raggiungibili, entro il 2020:

  • il tasso di abbandono scolastico è calato dal 13,9% del 2010 al 12,7% del 2012 e la metà degli Stati membri ha già raggiunto o sta per raggiungere i propri obiettivi nazionali. Questa riduzione è in parte attribuibile alle difficoltà sul mercato del lavoro, ma si notano anche miglioramenti di carattere strutturale;
  • la quota di giovani che hanno completato il ciclo di istruzione terziaria è passata dal 33,4% del 2010 al 35,7% del 2012. Pur con ampie variazioni da paese a paese, la Commissione europea ritiene questa tendenza strutturale e, pertanto, l’obiettivo di “Europa 2020” dovrebbe essere raggiunto.

Anche in Italia il tasso di abbandono scolastico sta calando, passando dal 18,8 del 2010 al 17,6 del 2012: l’obiettivo nazionale per il 2020 è di abbassarlo ulteriormente, fino a raggiungere il 15-16%. Tuttavia, l’obiettivo nazionale di raggiungere, entro il 2020, almeno il 26-27% di laureati, è ancora lontano: infatti, nel 2012, la quota di popolazione di età compresa tra 30 e 34 anni con una laurea è risultata solo del 21,7, seppure in aumento rispetto al 19,8 del 2010. Seguendo una tendenza che si manifesta anche a livello europeo, la percentuale di donne laureate in Italia, nel 2012, è del 26,3%, nettamente superiore alla percentuale maschile, che si ferma al 17,2%.

5. Obiettivo: inclusione sociale

La lotta contro l’esclusione sociale e la promozione della giustizia sociale e dei diritti fondamentali sono obiettivi fondamentali dell’Unione europea, che si fonda sui valori del rispetto della dignità umana e della solidarietà. Inoltre, le prospettive di prosperità e di benessere dell’Unione dipendono dalle possibilità offerte ai cittadini europei di garantirsi un futuro migliore per sé e per le loro famiglie. Per questo, uno dei cinque obiettivi della strategia “Europa 2020” è quello di liberare dal rischio di povertà e di esclusione sociale almeno 20 milioni di persone entro il 2020. Si tratta persone individuate attraverso tre indicatori: persone a rischio di povertà da reddito; persone che soffrono di privazioni materiali; persone che vivono in famiglie senza lavoro. Nell’Unione europea, il numero di persone esposte al rischio di povertà e di esclusione sociale, invece di diminuire, è aumentato dai 118 milioni del 2010 ai 124 milioni del 2012. L’Unione, quindi, si sta allontanando dal target di “Europa 2020”, che prevede di ridurre, entro il 2020, a 96,4 milioni le persone in tale situazione (il dato è calcolato rispetto ai 116,7 milioni dell’Unione con 27 Stati membri, nel 2010). Pertanto, la Commissione europea stima che, nel 2020, il numero di persone a rischio di povertà potrebbe attestarsi intorno ai 100 milioni, con situazioni particolarmente gravi in alcuni Stati membri, dove sarà necessario fare di più e agire in modo più efficiente ed efficace per aiutare i cittadini più vulnerabili. Tra questi paesi vi è l’Italia, dove, i 14,7 milioni di persone a rischio di povertà ed esclusione sociale del 2010 sono saliti a 18,2 milioni nel 2012, allontanando l’Italia dall’obiettivo nazionale di ridurre di 2,2 milioni le persone in tali condizioni entro il 2020. Da notare che in Italia, il rischio riguarda, più che il fattore reddito o il fattore lavoro, quello relativo alla deprivazione materiale: le persone che vivono in una grave situazione di deprivazione materiale sono più che raddoppiate, passando da 4,2 milioni del 2010 agli 8,8 milioni del 2012. Vale la pena di ricordare che, secondo gli indicatori concordati a livello europeo, una persona è considerata “in condizioni di deprivazione materiale” se almeno quattro delle nove deprivazioni la riguardano, vale a dire se non può permettersi: 1) di pagare l’affitto o le bollette, 2) di riscaldare adeguatamente la propria casa, 3) di far fronte a spese impreviste, 4) di mangiare ogni due giorni carne, pesce o cibi di tenore proteico equivalente, 5) di trascorrere una settimana di vacanza una volta l’anno, 6) un’automobile, 7) una lavatrice, 8) un televisore a colori, o 9) un telefono. L’Italia sconta, anche in questo ambito, l’assenza di strategia e di politiche di riduzione della povertà basate sull’inclusione attiva.

Conclusioni

Le conclusioni di questa prima valutazione della strategia “Europa 2020” sono lasciate alle parole della Commissione europea, che, nella comunicazione qui esaminata, scrive:

«L’analisi esposta in questa sede giudica disomogenea l’esperienza acquisita con gli obiettivi e le iniziative faro della strategia “Europa 2020”. L’UE sta per raggiungere o è vicina al raggiungimento degli obiettivi in materia di istruzione, clima e energia, mentre è ancora lontana dagli obiettivi su occupazione, ricerca e sviluppo e riduzione della povertà. Tuttavia la presenza di questi obiettivi ha focalizzato l’attenzione su elementi di fondo, in una prospettiva di lungo termine, quali fattori essenziali per la società e l’economia future dell’Unione. La traduzione di questi obiettivi a livello nazionale ha, inoltre, contribuito a portare alla luce una serie di tendenze scomode: un divario crescente tra gli Stati membri più meritevoli e meno meritevoli e tra le regioni degli Stati membri e all’interno degli Stati membri. La crisi ha inoltre portato alla luce le crescenti disuguaglianze nella distribuzione della ricchezza e del reddito. L’esperienza mostra anche che il coinvolgimento e la partecipazione attivi di regioni e città – responsabili in prima linea per l’attuazione di molte politiche dell’UE – sono fondamentali per continuare a realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020. Queste sfide dovranno essere prese in considerazione in sede di revisione e adeguamento della strategia».

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni, Bilancio della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, COM(2014) 130 del 5.3.2014

Gli allegati tecnici sono disponibili solo nella versione in inglese.

Eurostat, Smarter, greener, more inclusive? Indicators to support the Europe 2020 strategy, Statistical Books, 2013 edition

Tutti i documenti ufficiali relativi alla strategia “Europa 2020” e alla sua attuazione, anche a livello nazionale, sono disponibili in un apposito sito WEB “Europa 2020” della Commissione europea.

Infine, l’aggiornamento sullo stato di avanzamento dei cinque obiettivi di “Europa 2020”, anche a livello nazionale, è effettuato annualmente da Eurostat ed è pubblicato in una apposita sezione del sito WEB, dove si trovano tutti i dati ufficiali.

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