L’Unione europea e la sanità pubblica

22 novembre 2014 di Mauro Varotto

Nell’Unione europea la salute è un valore in sé ed è considerata un prerequisito per la crescita economica: investire in campo sanitario contribuisce non solo a una salute migliore, ma anche alla prosperità economica e alla coesione sociale.

Per questi motivi, l’articolo 168 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) – unico articolo del titolo XIV, significativamente intitolato “Sanità pubblica” – prevede che, nella definizione e nell’attuazione di tutte le politiche e attività dell’Unione, sia garantito un livello elevato di protezione della salute umana.

In concreto, l’Unione europea che cosa può fare in campo sanitario e, in particolare, come può concorrere al miglioramento della sanità pubblica?

L’articolo 6 del TFUE è chiaro: nel settore della tutela e del miglioramento della salute umana conferisce all’Unione europea una competenza complementare a quella degli Stati membri, in base alla quale essa può svolgere solo azioni finalizzate a sostenere, coordinare o completare le politiche sanitarie nazionali, incoraggiando la cooperazione tra gli Stati membri e promuovendo il coordinamento fra i programmi nazionali.

La definizione delle politiche sanitarie, l’organizzazione e la fornitura di servizi sanitari e di assistenza medica è e rimane una responsabilità dei singoli Stati membri.

Come ha interpretato l’Unione europea questo ruolo limitato nel campo delle politiche sanitarie assegnatole dai Trattati?

Aprendo tre strade: il coordinamento delle politiche nazionali; l’estensione dei diritti dei pazienti alla assistenza sanitaria transfrontaliera; infine, il finanziamento di alcuni programmi di sostegno.

Il coordinamento delle politiche sanitarie nazionali

Il coordinamento delle politiche sanitarie nazionali è iniziato dieci anni fa, nel 2004, quando la Commissione europea ha proposto agli Stati membri di adottare una serie di obiettivi comuni, con lo scopo di sviluppare e modernizzare l’offerta e il finanziamento dei servizi sanitari.

Utilizzando il “metodo aperto di coordinamento (MAC)” – un meccanismo predisposto dal Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000 e impiegato, dal 2000, nel settore delle politiche di inclusione sociale e, dal 2001, nel campo delle pensioni e dei regimi pensionistici -, gli Stati membri dell’Unione sono giunti a definire obiettivi comuni, a mettere a confronto e a scambiarsi le migliori esperienze anche sul futuro del settore sanitario e delle cure a lungo termine.

Questo meccanismo di coordinamento non sottrae poteri ai singoli Stati membri in campo sociale, pensionistico e sanitario, ma li spinge a coordinare e, in una certa misura, a integrare (e, quindi, a modificare) le politiche nazionali.

Nel campo delle politiche sanitarie, uno dei principali risultati ottenuti a livello politico è stata la dichiarazione del 2 giugno 2006 con cui tutti gli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio dell’Unione europea, hanno formalmente fissato i valori e i principi comuni ai quali devono ispirarsi i sistemi sanitari nazionali:

I valori generali di universalità, accesso a cure di buona qualità, equità e solidarietà (…) costituiscono un pacchetto di valori condivisi in tutta Europa.

Universalità significa che a nessuno è precluso l’accesso all’assistenza sanitaria; la solidarietà è intimamente connessa al regime finanziario applicato al sistema sanitario nazionale e alla necessità di garantirne l’accessibilità per tutti; l’equità implica la parità di accesso in funzione del bisogno, senza distinzioni in base all’appartenenza etnica, al genere, all’età, al ceto o al censo. (…)

Nell’UE tutti i sistemi sanitari mirano a mettere al centro il paziente e a rispondere ai bisogni individuali”.

 
L’estensione dei diritti dei pazienti all’assistenza sanitaria transfrontaliera

L’intervento dell’Unione europea non si è limitato al pur importante coordinamento dei sistemi sanitari nazionali, ma ha avuto anche uno sbocco legislativo.

La direttiva 2011/24/UE del 9 marzo 2011, da un lato, ha esteso i diritti dei pazienti all’assistenza sanitaria transfrontaliera, cioè in qualsiasi Paese dell’Unione europea essi si trovino; dall’altro lato, ha fissato le regole della cooperazione in materia di assistenza sanitaria, per fare qualche esempio, nel campo del riconoscimento delle prescrizioni rilasciate in un altro Stato membro, dell’assistenza sanitaria on-line, delle malattie rare, della valutazione delle nuove tecnologie sanitarie.

 
I programmi di finanziamento della sanità pubblica

Infine, la terza linea di intervento dell’Unione europea nel campo della sanità pubblica consiste nel sostegno finanziario, attuato attraverso molteplici programmi di spesa, alcuni specificatamente dedicati.

L’Unione europea fa propria la definizione dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) secondo al quale “la salute è uno stato di totale benessere fisico, mentale e sociale e non semplicemente l’assenza di malattia o infermità”: pertanto, le azioni e i programmi dell’Unione per migliorare la salute della popolazione nell’Unione e ridurre le disuguaglianze in termini di salute, non si focalizzano soltanto sulla salute fisica.

Ciò precisato, è appena partito il terzo programma d’azione dell’Unione in materia di salute, che, dal 2014 al 2020, stanzia circa 450 milioni di euro per perseguire i seguenti obiettivi generali:

“integrare, sostenere e aggiungere valore alle politiche degli Stati membri per migliorare la salute dei cittadini dell’Unione e ridurre le disuguaglianze in termini di salute promuovendo la salute stessa, incoraggiando l’innovazione in ambito sanitario, accrescendo la sostenibilità dei sistemi sanitari e proteggendo i cittadini dell’Unione dalle gravi minacce sanitarie transfrontaliere.”

Il programma finanzia progetti che consentano di raggiungere quattro specifici obiettivi:

  • promuovere la salute, prevenire le malattie e incoraggiare ambienti favorevoli a stili di vita sani, mediante il sostegno a progetti in grado di individuare, diffondere e promuovere l’adozione e lo scambio di buone prassi;
  • proteggere i cittadini dell’Unione dalle gravi minacce sanitarie transfrontaliere: individuare e sviluppare approcci coerenti e promuoverne l’attuazione per essere più preparati e coordinarsi meglio nelle emergenze sanitarie;
  • sostenere lo sviluppo di capacità in materia di sanità pubblica e di contribuire alla realizzazione di sistemi sanitari innovativi, efficienti e sostenibili: individuare e sviluppare strumenti e meccanismi a livello dell’Unione volti ad affrontare la carenza di risorse umane e finanziarie e ad agevolare l’integrazione volontaria dell’innovazione nell’ambito degli interventi nel settore della sanità pubblica e delle strategie di prevenzione (l’innovazione in ambito sanitario dovrebbe essere intesa come una strategia di sanità pubblica che non si limita ai progressi tecnologici in termini di prodotti e servizi)
  • facilitare l’accesso a un’assistenza sanitaria migliore e più sicura per i cittadini dell’Unione: migliorare l’accesso alle competenze mediche e alle informazioni concernenti patologie specifiche su scala transnazionale, facilitare l’applicazione dei risultati della ricerca e sviluppare strumenti per migliorare la qualità dell’assistenza sanitaria e la sicurezza dei pazienti attraverso, fra l’altro, azioni che contribuiscano a migliorare l’alfabetizzazione sanitaria, mediante il sostegno alle reti per la condivisione delle conoscenze o l’apprendimento reciproco.

Invece, il programma quadro di ricerca e innovazione “Orizzonte 2020” destina circa 7,5 miliardi di euro alla ricerca e all’innovazione, in senso ampio, nel campo della salute, con lo specifico obiettivo di migliorare la salute e il benessere lungo tutto l’arco della vita di tutti. In considerazione delle sfide demografiche che mettono sotto pressione i sistemi sanitari nazionali, un’attenzione specifica è dedicata al tema dell’invecchiamento attivo, per il quale è stato istituito il partenariato europeo per l’innovazione sull’invecchiamento attivo e in buona salute.

Infine, i Fondi strutturali e di investimento europei nel periodo 2014-2020 sosterranno, soprattutto nelle regioni italiane in cui i sistemi sanitari sono meno sviluppati, anche il finanziamento di investimenti per la riorganizzazione e il potenziamento dei servizi territoriali sociosanitari, di assistenza primaria e sanitari non ospedalieri (poliambulatori, presidi di salute territoriale, nuove tecnologie, rete consultoriale, strutture residenziali e a ciclo diurno extra ospedaliere), compresa la implementazione di nuove tecnologie per la telemedicina, la riorganizzazione della rete del welfare d’accesso e lo sviluppo di reti tra servizi e risorse del territorio per favorire la non istituzionalizzazione della cura. Agli obiettivi sociali (e sanitari), l’Italia destinerà 4 dei 44 miliardi di euro totali stanziati dall’Unione europea per il nostro paese.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Gli indirizzi politici concordati a livello di Unione europea per i sistemi sanitari nazionali, sono contenuti essenzialmente nei seguenti documenti:

Conclusioni del Consiglio sui valori e i principi comuni dei sistemi sanitari dell’UE, adottate il 2 giugno 2006, in GU UE C 146 del 22.6.2006, pag. 1

Conclusioni del Consiglio sul tema «Processo di riflessione su sistemi sanitari moderni, adeguati e sostenibili», adottate il 10 dicembre 2013, GU UE C 376 del 21.12.2013, pag. 3

Conclusioni del Consiglio sulla crisi economica e l’assistenza sanitaria, GU UE C 217 del 10.7.2014, p. 2

Legislazione:

Direttiva 2011/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2011 , concernente l’applicazione dei diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera, in GU UE L 88 del 4.4.2011, pag. 45

Programmi di spesa:

Regolamento (UE) n. 282/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2014 sulla istituzione del terzo programma d’azione dell’Unione in materia di salute (2014-2020)

Gli inviti a presentare proposte sono reperibili sul sito web della direzione generale Salute e consumatori della Commissione europea.

Regolamento (UE) n. 1291/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2013 che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione (2014-2020) – Orizzonte 2020

Gli inviti a presentare proposte per ottenere le sovvenzioni sono reperibili sul sito web del programma.

I lavori del partenariato europeo per l’innovazione sull’invecchiamento attivo e in buona salute, sono pubblicati nel sito web dedicato.

Programmi di attività dell’Unione europea:

Il punto di partenza del coordinamento europeo delle politiche sanitarie nazionali è la Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo , al Comitato Economico e Sociale europeo e al Comitato delle regioni: Modernizzare la protezione sociale per sviluppare un’assistenza sanitaria ed un’assistenza a lungo termine di qualità, accessibili e sostenibili: come sostenere le strategie nazionali grazie al “metodo aperto di coordinamento”, COM(2004) 304 del 20.4.2004

La strategia attuale dell’Unione europea è delineata nel “pacchetto sociale”, presentato dalla Commissione europea il 20 febbraio 2013, mediante una comunicazione intitolata: Investire nel settore sociale a favore della crescita e della coesione, in particolare attuando il Fondo sociale europeo nel periodo 2014-2020, COM(2013) 83 del 20.2.2013, e più in dettaglio nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che la accompagna, dal titolo «Investing in Health» (Investire nella salute), che sottolinea i diversi modi in cui gli investimenti nel settore sanitario possono aiutare ad affrontare le sfide presenti e future cui sono confrontati i sistemi sanitari e, più in generale, in campo sociale.

L’ultimo aggiornamento sulla politica dell’Unione nel campo della sanità pubblica:

Comunicazione della Commissione relativa a sistemi sanitari efficaci, accessibili e resilienti, COM(2014) 215 del 4 aprile 2014

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