L’agenda sulla migrazione proposta dalla Commissione europea a governi nazionali e Parlamento europeo

19 giugno 2015 di Mauro Varotto

Avere sin qui costruito un’Europa delle nazioni e non un’Europa dei popoli, comporta, oggi, un’Unione europea che non è un soggetto politico e ha poteri e risorse molto limitati, formata da Stati membri che, da soli, non sono nelle condizioni di affrontare le nuove sfide globali.

In questa situazione contraddittoria (una grande organizzazione internazionale con scarsi poteri, formata da piccoli stati dotati di molti poteri ma inefficaci), il lavoro della Commissione europea, presieduta da Jean-Claude Juncker, si è via via concentrato su un ristretto numero di iniziative, in grado di offrire soluzioni a quelle sfide globali che nessuno Stato membro dell’Unione può risolvere da solo.

In questa prospettiva, la Commissione ha sinora lavorato attorno a sei grandi priorità politiche, secondo un’agenda, concordata all’inizio del suo mandato con le altre Istituzioni dell’Unione e con i singoli Stati membri, che vuole rispondere ai problemi più urgenti: rilanciare l’occupazione e la crescita, mediante un piano d’investimenti da 315 miliardi di euro; mitigare i cambiamenti climatici, mediante un contributo importante ai lavori della conferenza mondiale sul clima, che si terrà a Parigi in autunno; garantire un approvvigionamento energetico sicuro, accessibile e sostenibile in tutta Europa, attraverso il progetto di realizzazione di un mercato unico dell’energia; contrastare minacce comuni, quali il terrorismo e la criminalità organizzata, con una nuova agenda sulla sicurezza interna; sbloccare le potenzialità della nuova economia della conoscenza, attraverso proposte per costruire un mercato unico digitale; infine, di fronte al fenomeno epocale delle migrazioni verso il continente europeo, un’agenda sulla migrazione.

Ciò che può fare la Commissione europea è elaborare strategie di risposta ai problemi e mettere sul tavolo proposte legislative e finanziarie per affrontarli: spetta poi ai 28 Governi nazionali, riuniti nel Consiglio, e ai 751 parlamentari europei decidere se e che cosa fare.

Quando si sostiene che l’Europa non decide o non si assume responsabilità, bisogna sempre precisare che sono spesso gli Stati membri e i loro governi a non essere in grado di decidere e di consentire all’Europa di agire.

Ciò precisato, poichè ho già dedicato a ognuna delle prime cinque iniziative della Commissione europea un apposito articolo del blog, in questa sede presenterò la nuova agenda sulla migrazione, proposta dalla Commissione europea il 13 maggio scorso, la quale si articola in un pacchetto di misure legislative e finanziarie.

Di fronte alle dimensioni crescenti del fenomeno, tutti i Paesi europei hanno raggiunto la consapevolezza che c’è bisogno di un approccio nuovo, più “europeo” al tema delle migrazioni verso l’Europa: nessuno Stato membro è più in grado di affrontare, da solo, la questione.

Tuttavia, come ho già avuto modo di scrivere, la politica comune dell’Unione in materia di asilo, immigrazione, visti e controlli alle frontiere esterne, si fonda su precise disposizioni contenute nel Titolo V “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia” del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e su una serie di regole molto precise che ogni Stato membro deve rispettare.

E’ un ambito di intervento nuovo e ancora “in costruzione”, in cui i capi di Stato e di governo, riuniti nel Consiglio europeo, si sono riservati il potere di definire ”gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa”; i poteri conferiti all’Unione europea sono limitati e su quei poteri anche i singoli Parlamenti nazionali possono dire la loro, vigilando sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità da parte delle Istituzioni unionali. Infine, è un settore di cooperazione al quale alcuni Stati membri, in virtù di alcuni protocolli allegati ai Trattati, non partecipano: Regno Unito, Irlanda e Danimarca possono valutare caso per caso se applicare o meno le misure proposte dall’Unione in questo campo.

Perché all’Unione europea sono conferiti poteri così limitati in questi ambiti?

Perché su questi temi si giocano gli elementi costitutivi degli Stati-nazione, senza i quali la loro sovranità verrebbe meno: si pensi ai temi del diritto alla cittadinanza e al rilascio di visti e passaporti; della delimitazione delle frontiere esterne; dell’ordine pubblico interno; dell’ordinamento giudiziario, nonché, per venire all’oggetto dell’articolo, al “diritto degli Stati membri di determinare il volume di ingresso nel loro territorio dei cittadini di paesi terzi, provenienti da paesi terzi, allo scopo di cercarvi un lavoro dipendente o autonomo”, espressamente riconosciuto dal Trattato.

Solo uno stato sovrano può gestire questi aspetti della vita pubblica e l’Unione europea, oggi, non è uno stato sovrano e neppure uno stato federale.

 

L’agenda europea sulla migrazione

In questo contesto, in cui emergono, da un lato, l’incapacità dei singoli Stati membri di gestire le migrazioni di massa che si stanno intensificando, dall’altro, la richiesta di una assunzione di responsabilità da parte dell’Unione europea, la Commissione europea ha proposto una sua Agenda europea sulla migrazione.

Quanti Paesi dell’Unione hanno una propria agenda sulla migrazione, un piano per gestire il fenomeno nel breve e nel medio e lungo periodo? Di sicuro, non l’Italia.

L’agenda europea proposta dalla Commissione, sin dalle prime righe, libera il campo da stereotipi, approcci ideologici e dalla demagogia con cui il tema viene affrontato da classi politiche nazionali spesso irresponsabili e incapaci di offrire soluzioni:

“Nella Storia l’uomo migra da sempre. L’approdo sulle rive dell’Europa è un fine che le persone perseguono per motivi diversi e per vie diverse: cercando percorsi legali ma anche rischiando la vita, vogliono fuggire dall’oppressione politica, dalla guerra e dalla povertà oppure ricongiungersi con i familiari, fare impresa, acquisire conoscenze, studiare. La migrazione di ciascuno è una storia a sé. Gli stereotipi tendenziosi preferiscono spesso guardare solo ai flussi di un determinato tipo, sorvolando sulla complessità intrinseca di un fenomeno che esercita molti e diversi effetti sulla società e che richiede molte e diverse risposte. Nella presente agenda confluiscono le varie iniziative che l’Unione europea dovrebbe intraprendere subito e nei prossimi anni per delineare un approccio coerente e globale che permetta di cogliere i vantaggi e vincere le sfide che la migrazione reca in sé”.

L’agenda europea sulla migrazione traccia due linee di intervento: una immediata, legata all’emergenza; un disegno a medio termine, per gestire meglio i flussi migratori nel tempo, nella consapevolezza che i fenomeni migratori saranno una costante del nostro futuro.

Le risposte immediate all’emergenza

Nell’immediato, l’imperativo dell’Unione europea è proteggere le persone in stato di necessità.

Infatti, la prima parte dell’agenda europea sulla migrazione risponde all’esigenza di agire rapidamente e con determinazione di fronte alla tragedia umana che si consuma in tutto il Mediterraneo.

Alla base di questa prima serie di iniziative vi è un chiaro mandato politico che è stato fornito alla Commissione europea dai Governi degli Stati membri e dal Parlamento europeo.

La dichiarazione del Consiglio europeo del 23 aprile 2015 e la risoluzione del Parlamento europeo seguita pochi giorni dopo, esprimono un consenso unanime sulla necessità di agire rapidamente per salvare vite umane e intensificare l’azione dell’Unione.

Infatti, nella dichiarazione rilasciata dopo la sua riunione straordinaria del 23 aprile 2015, il Consiglio europeo ha invitato la Commissione ad adottare una serie di misure, in particolare:

  • il rafforzamento delle operazioni congiunte si salvataggio in mare dei migranti, denominate “Triton” e “Poseidon”, condotte rispettivamente dall’Italia e dalla Grecia, con la partecipazione di attività e risorse fornite da altri Stati membri e coordinate e cofinanziate dal bilancio dell’Unione attraverso l’agenzia Frontex;
  • l’aumento degli aiuti di urgenza ai Paesi che si trovano in prima linea, quali Italia e Grecia;
  • l’istituzione di un progetto pilota volontario sul reinsediamento dei rifugiati che sono attualmente bloccati in campi profughi ubicati in paesi terzi;
  • l’istituzione di un nuovo programma di rimpatrio, per assicurare il rapido rimpatrio degli immigrati clandestini;
  • l’avvio di programmi di sviluppo e protezione regionale per l’Africa del Nord e il Corno d’Africa.

Nella Risoluzione del 29 aprile 2015, il Parlamento europeo ha invitato l’Unione e gli Stati membri a fornire le risorse necessarie per garantire che gli obblighi di ricerca e salvataggio siano effettivamente rispettati e, quindi, adeguatamente finanziati. Il Parlamento, inoltre, ha ribadito la necessità per l’Unione di intensificare l’equa ripartizione delle responsabilità e degli obblighi di solidarietà nei confronti degli Stati membri che accolgono il numero più alto di rifugiati e richiedenti asilo, e ha sottolineato la necessità di dotare le Agenzie europee più direttamente interessate delle risorse adeguate per adempiere ai loro obblighi.

In concreto, quali sono le risposte immediate da dare alle pressioni migratorie secondo la proposta della Commissione europea?

  1. Salvare vite umane in mare

Le attività di ricerca e soccorso saranno intensificate fino a ripristinare il livello di intervento che garantiva l’operazione italiana “Mare Nostrum”: sarà triplicata la dotazione delle operazioni congiunte “Triton” e “Poseidon” oggi condotte dalla agenzia europea  Frontex. In parallelo a quest’aumento dei fondi UE, vari Stati membri stanno anche dispiegando mezzi (navali e aerei).

  1. Combattere le reti criminali di trafficanti

Prendere di mira le reti criminali che sfruttano la vulnerabilità dei migranti. L’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza, nonché vicepresidente della Commissione europea, ha già presentato alcune opzioni per istituire una migliore condivisione delle informazioni per combattere il contrabbando ed eventuali operazioni di politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) destinate a identificare, catturare e distruggere sistematicamente le imbarcazioni usate dai trafficanti, mobilitando le agenzie e i fondi dell’Unione.

Il 27 maggio la Commissione ha presentato il “Piano d’azione dell’UE contro il traffico di migranti (2015 – 2020)”.

  1. Far fronte al gran numero di migranti in arrivo nell’Unione: la ricollocazione

Il numero di persone in arrivo sottopone a sollecitazioni strutture di accoglienza e trattamento che sono già al limite. Per far fronte alla situazione nel Mediterraneo, il 27 maggio la Commissione europea ha presentato una proposta legislativa che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale, a beneficio dell’Italia e della Grecia, per redistribuire i migranti tra i Paesi europei.

L’8 giugno la stessa Commissione europea ha adottato una Raccomandazione relativa a un programma di reinsediamento europeo destinato ai 20.000 persone bisognose di protezione internazionale.

Questa prima misura temporanea è prodromica di una soluzione duratura: l’Unione necessita di un sistema permanente per condividere tra gli Stati membri la responsabilità dei numerosi rifugiati e richiedenti asilo. La Commissione presenterà una proposta legislativa entro il 2015 che preveda un sistema di ricollocazione obbligatorio, di attivazione automatica, che in caso di afflusso massiccio distribuisca all’interno dell’Unione le persone con evidente bisogno di protezione internazionale.

L’articolo 80 del TFUE è chiaro su questo punto: le politiche dell’Unione su immigrazione e asilo e la loro attuazione “sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario”.

  1. Un approccio comune sugli sfollati bisognosi di protezione: il reinsediamento

Oltre a ricollocare le persone che si trovano già sul suo suolo, l’Unione ha il dovere di fare la sua parte per aiutare gli sfollati, che si trovano nei campi profughi, con evidente bisogno di protezione internazionale. Si tratta di una responsabilità comune dell’intera comunità internazionale e spetta all’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) indicare le situazioni in cui non sono garantite le condizioni di sicurezza che permetterebbero alle persone di restare nel proprio paese.

L’UNHCR ha approvato per l’Unione europea l’obiettivo del reinsediamento di 20.000 persone l’anno, da qui al 2020.

La Commissione ha presentato una raccomandazione in cui propone un programma di reinsediamento dell’Unione per offrire 20.000 posti. Il programma si applicherà in tutti gli Stati membri secondo criteri di distribuzione quali il PIL, la popolazione, il tasso di disoccupazione e il numero passato di richiedenti asilo e di rifugiati reinsediati, e terrà conto degli sforzi già compiuti dagli Stati membri.

  1. Collaborare con i paesi terzi per affrontare a monte la questione della migrazione

L’Unione europea intende intervenire immediatamente a monte, nelle regioni di origine e di transito dei migranti.

La Commissione e il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) collaboreranno con i paesi partner per varare misure concrete che impediscano la partenza per viaggi carichi di rischi.

In primo luogo, saranno creati o rafforzati programmi di sviluppo e protezione regionale, cominciando dall’Africa settentrionale e dal Corno d’Africa e muovendo dal programma vigente per il Medio Oriente, per intensificare il sostegno offerto ai paesi che subiscono l’urto delle ondate di profughi.

In secondo luogo, sarà istituito in Niger un centro pilota multifunzionale entro la fine dell’anno. In collaborazione con l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM), l’UNHCR e le autorità del Niger, il centro offrirà informazioni, protezione locale e opportunità di reinsediamento alle persone in stato di necessità. Centri di questo tipo nei paesi di origine o di transito potranno dare ai potenziali migranti un quadro realistico delle possibilità di successo del loro viaggio e prospettare opzioni di rimpatrio volontario assistito ai migranti irregolari.

  1. Usare gli strumenti dell’UE per aiutare gli Stati membri in prima linea

Si farà di più per aiutare gli Stati membri in prima linea a rispondere alla sfida immediata degli arrivi di migranti, mediante una applicazione corretta e tempestiva del sistema europeo di asilo e migrazione.

A tal fine, la Commissione propone di istituire un nuovo metodo basato sui “punti di crisi”: l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), le agenzie europee Frontex ed Europol lavoreranno sul terreno affiancando gli Stati membri in prima linea, a partire da Italia e Grecia, per condurre con rapidità le operazioni di identificazione, registrazione e rilevamento delle impronte digitali dei migranti in arrivo. Chi presenterà domanda di asilo sarà immediatamente immesso in una procedura di asilo, cui contribuiranno le squadre di sostegno dell’EASO, trattando le domande quanto più rapidamente possibile. Per chi invece non necessita di protezione, è previsto che Frontex aiuti gli Stati membri, coordinando il rimpatrio dei migranti irregolari.

Le agenzie Europol ed Eurojust assisteranno lo Stato membro ospitante con indagini volte a smantellare le reti della tratta e del traffico di migranti.

Quattro pilastri per la gestione ordinaria della migrazione

Oltre alla risposta all’emergenza, l’agenda europea prevede quattro livelli di azione per una politica migratoria dell’Unione equa, solida e realistica che, se attuati, assicureranno all’Unione europea una politica migratoria che rispetti il diritto di chiedere asilo, raccolga la sfida umanitaria, inquadri in un contesto europeo chiaro una politica comune in materia di migrazione e resista alla prova del tempo.

I quattro pilastri su cui la Commissione propone di basare la politica migratoria ordinaria, sono i seguenti:

  1. Ridurre gli incentivi alla migrazione irregolare, affrontando le cause profonde della migrazione irregolare e forzata nei paesi terzi, attraverso la cooperazione allo sviluppo e l’assistenza umanitaria, lottando contro la tratta e il traffico di migranti, rafforzando gli strumenti di rimpatrio dei migranti irregolari.
  2. Gestire le frontiere: l’Unione dispone una politica consolidata per aiutare gli Stati membri a costruire frontiere esterne solide e coerenti. Il Fondo Sicurezza interna destina già più di 2,7 miliardi di euro agli Stati membri per il periodo 2014-2020. Esistono già norme sul controllo di frontiera, ma la gestione delle frontiere è ancora disomogenea, basata su un mosaico di documenti e strumenti settoriali. Nel 2016 la Commissione consoliderà tale mosaico, in una norma dell’Unione sulla gestione delle frontiere, che coprirà tutti gli aspetti della gestione delle frontiere esterne dell’Unione.
  3. Onorare il dovere morale di proteggere: l’Unione ha bisogno di un sistema chiaro di accoglienza dei richiedenti asilo al suo interno. Nel 2014 si è raggiunto il record di 600.000 domande di asilo presentate nell’intera Unione. Le domande di asilo vanno trattate tutte e la protezione va concessa a chi ne ha diritto. Una delle debolezze che accusa il sistema attuale è la mancanza di fiducia reciproca tra Stati membri, in particolare a causa della frammentazione del sistema di asilo. Ciò ha un impatto diretto sui richiedenti asilo che fanno domanda dove ritengono di avere maggiori possibilità di successo, ma anche sull’opinione pubblica dell’Unione, perché incoraggia una percezione di fondamentale iniquità del sistema attuale. Eppure l’Unione dispone di norme comuni che dovrebbero già essere la base di una fiducia reciproca. L’ulteriore elaborazione di queste regole, compresa la revisione del regolamento “Dublino”, nel 2016, renderà possibile una nuova partenza.
  4. Una nuova politica di migrazione legale: l’Europa è in competizione con altre economie per attirare lavoratori dotati delle competenze professionali di cui ha bisogno. Si ritiene che l’evoluzione della domanda di competenze nell’Unione fra il 2012 e il 2025 produrrà un aumento significativo (del 23%) della percentuale di mansioni che richiedono lavoratori più qualificati. Si sono già rilevate carenze in settori chiave come scienza, tecnologia, ingegneria e sanità. Entro il 2015 la Commissione presenterà un nuovo pacchetto sulla mobilità dei lavoratori e una nuova iniziativa sulle competenze : tuttavia, anche con sforzi risoluti a medio e lungo termine, difficilmente si riusciranno a soddisfare pienamente i bisogni. L’Unione deve inoltre affrontare una serie di sfide economiche e demografiche a lungo termine. La popolazione sta invecchiando e l’economia dipende sempre di più da posti di lavoro altamente qualificati. Inoltre, in assenza di immigrazione, la popolazione dell’Unione in età lavorativa diminuirà di 17,5 milioni di persone nel prossimo decennio. La migrazione sarà sempre più un mezzo importante per rafforzare la sostenibilità dei nostri sistemi di protezione sociale e per garantire una crescita sostenibile dell’economia dell’Unione.

 

Le risorse finanziarie in campo

Per affrontare subito le emergenze, la Commissione europea ha già presentato una proposta di modifica del bilancio 2015 e una seconda proposta per mobilitare risorse aggiuntive per il 2016.

Per il 2015, il rafforzamento delle misure di emergenza sulla migrazione, comporterà una spesa aggiuntiva, rispetto alle risorse già stanziate, di circa 90 milioni di euro.

Circa 27 milioni di euro saranno destinati negli ultimi mesi del 2015, triplicando così le risorse a disposizione dell’agenzia Frontex, impegnata nelle operazioni di recupero in mare, “Triton” e “Poseidon”, intensificando la sorveglianza aerea e marittima in una zona geografica ampliata, che corrisponderà al raggio di applicazione dell’operazione italiana “Mare Nostrum”.

Per sostenere i paesi che sono in prima linea nell’accoglienza di un numero crescente di migranti, la Commissione propone anche rafforzare il Fondo Asilo, migrazione e integrazione (FAMI), con ulteriori 60 milioni di euro, e il Fondo per la sicurezza interna (ISF), con circa 50 milioni di euro. Questi importi saranno utilizzati per raddoppiare l’assistenza di emergenza, in tutte le fasi della procedura successiva al primo arrivo e allo screening dei migranti e per attuare un regime di reinsediamento a livello dell’Unione.

Inoltre, saranno rafforzati finanziariamente i programmi di sviluppo e protezione regionale a favore nel Nord Africa e del Corno d’Africa.

Infine, la Commissione propone di mobilitare lo strumento di flessibilità, un meccanismo in base al quale verrebbe elevato a 150 milioni di euro il costo previsto per il 2016 di una serie di misure temporanee nel settore dell’asilo, al fine di contribuire ad alleviare la pressione immediata ed eccezionale sui sistemi di asilo e migrazione dell’Italia e della Grecia.

 

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Riunione straordinaria del Consiglio europeo, 23 aprile 2015. Dichiarazione.

Risoluzione del Parlamento europeo del 29 aprile 2015 sulle recenti tragedie nel Mediterraneo e sulle politiche dell’UE in materia di migrazione e asilo

Comunicazione della Commissione europea, Agenda europea sulla migrazione, COM(2015) 240 del 13 maggio 2015

Comunicazione della Commissione europea, Piano d’azione dell’UE contro il traffico di migranti (2015 – 2020), COM(2015) 286 del 27 maggio 2015

Commissione europea, Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia, COM(2015) 286 del 27 maggio 2015

Raccomandazione (UE) 2015/914 della Commissione dell’8 giugno 2015 relativa a un programma di reinsediamento europeo, in GU UE L 148 del 13 giugno 2015, p. 32

 

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