Le politiche dell’Unione europea per la lotta contro la povertà

19 aprile 2016 di Mauro Varotto

La riduzione della povertà è, in primo luogo, una responsabilità dei singoli Stati membri dell’Unione europea.

Tuttavia, anche l’Unione europea, da sempre, si è posta l’obiettivo di ridurre il numero di europei che vivono al di sotto della soglia di povertà.

La strategia “Europa 2020”, tra le cinque priorità, annovera quella di fare uscire dalla povertà almeno 20 milioni di persone entro il 2020.

Al momento della presentazione della strategia, secondo i dati all’epoca disponibili (relativi al 2008), nell’Unione europea vivevano al di sotto della soglia di povertà oltre 80 milioni di persone, pari al 16,5% della popolazione, delle quali più della metà erano donne e 20 milioni erano bambini.

Per raggiungere questo ambizioso traguardo, una specifica iniziativa faro è stata adottata dalla Commissione europea il 16 dicembre 2010: “Piattaforma europea contro la povertà e l’esclusione sociale: un quadro europeo per la coesione sociale e territoriale”.

La piattaforma costituisce oggi il punto di riferimento comune per le politiche e i programmi finalizzati a combattere la povertà e l’esclusione sociale dei singoli Stati membri, delle istituzioni dell’Unione e dei principali soggetti interessati, pubblici e privati (enti locali, associazioni, ONG, ecc.).

Alcune definizioni: povertà, esclusione sociale e inclusione sociale

La povertà e l’esclusione sociale non dipendono mai da un unico fattore, quale ad esempio il reddito, ma hanno un carattere multidimensionale: derivano, cioè, da più fattori, tra i quali, ad esempio, il lavoro, il livello di istruzione, la situazione familiare e anche la zona geografica in cui ci si trova a vivere.

Questa constatazione è alla base delle definizioni ufficiali di povertà presenti nei documenti dell’Unione europea e che rappresentano il riferimento anche per le politiche condotte a livello nazionale, regionale e locale:

  • povertà: si considera povero un soggetto il cui reddito e le cui risorse sono insufficienti in misura tale da impedirgli un livello di vita considerato accettabile nella società in cui vive. A causa della povertà, egli può essere esposto a svantaggi molteplici quali disoccupazione, basso reddito, pessime condizioni abitative, inadeguata assistenza sanitaria e barriere alla formazione permanente, alla cultura, allo sport e al tempo libero. Tali soggetti sono spesso emarginati ed esclusi dalla partecipazione ad attività (economiche, sociali e culturali) che si considerano ordinarie per il resto della popolazione e inoltre il loro accesso ai diritti fondamentali può subire delle limitazioni;
  • emarginazione sociale: l’emarginazione o esclusione sociale è un processo in forza del quale taluni individui sono spinti ai margini della società ed esclusi da una piena partecipazione a causa della povertà, di una mancanza di competenze di base e di opportunità di formazione permanente o in conseguenza di una discriminazione. Il processo di emarginazione li allontana da opportunità di occupazione, di reddito e di istruzione, nonché dalle reti e dalle attività sociali e comunitarie. Avendo scarso accesso alle autorità e agli enti decisionali, essi si sentono spesso impotenti e incapaci di intervenire sulle decisioni che riguardano la loro vita quotidiana.

Inoltre, l’Unione europea ha definito la dimensione opposta alla povertà e all’esclusione sociale, quella della integrazione o inclusione sociale:

  • inclusione sociale: è un processo che garantisce a quanti sono a rischio di povertà e di emarginazione sociale di fruire delle opportunità e delle risorse necessarie per partecipare pienamente alla vita economica, sociale e culturale e di godere di un tenore di vita e di un benessere considerati normali nella società in cui vivono. Tale processo garantisce a detti soggetti una maggiore partecipazione nei processi decisionali che riguardano le loro vite e un maggiore accesso ai diritti fondamentali quali fissati dalla “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”, allegata al Trattato di Lisbona.

Come misurare la povertà? Gli indicatori dell’UE

Come misurare in maniera sintetica e condivisa tra tutti gli Stati membri le molteplici dimensioni della povertà e dell’esclusione sociale?

Gli indicatori alla base dell’obiettivo dell’Unione europea di lotta alla povertà sono stati concordati e sviluppati nel quadro del cosiddetto “metodo aperto di coordinamento in materia di protezione e inclusione sociale” (MAC sociale) e sono tre:

  1. la percentuale di rischio di povertà (dopo le prestazioni sociali): rispecchia la definizione di povertà adottata dal Consiglio europeo nel 1975, secondo cui le “persone povere” sono “gli individui o le famiglie i cui mezzi di sostentamento sono così limitati da escluderli dai minimi modi accettabili di vita dello Stato membro in cui vivono”. La soglia di rischio di povertà è fissata al 60% dell’equivalente reddito disponibile medio nazionale (dopo l’erogazione delle prestazioni sociali). Secondo le ultime statistiche disponibili, aggiornate da Eurostat il 17 marzo 2016, il 17,2% della popolazione dell’Unione è a rischio di povertà, dopo i trasferimenti sociali, come evidenziato nella seguente tavola.

Persone a rischio di povertà prima e dopo i trasferimenti sociali, nel 2013 e 2014, e soglia del “rischio di povertà”. Fonte: Eurostat

  1. l’indice di deprivazione materiale: una persona è considerata “in condizioni di deprivazione materiale” se almeno 4 deprivazioni su 9 la riguardano, vale a dire se non può permettersi: i) di pagare l’affitto o le bollette, ii) di riscaldare adeguatamente la propria casa, iii) di far fronte a spese impreviste, iv) di mangiare ogni due giorni carne, pesce o cibi di tenore proteico equivalente, v) di trascorrere una settimana di vacanza una volta l’anno, vi) un’automobile, vii) una lavatrice, viii) un televisore a colori, o ix) un telefono. Secondo le ultime statistiche disponibili, aggiornate da Eurostat il 17 marzo 2016, il 9% della popolazione dell’Unione europea è in stato di grave deprivazione materiale, come evidenzia la seguente tavola.

 

Indice di grave deprivazione materiale, 2013 e 2014. Fonte: Eurostat

Indice di grave deprivazione materiale, 2013 e 2014. Fonte: Eurostat

 

 

  1. la percentuale di persone che vivono in famiglie con un’intensità di lavoro molto bassa: persone che vivono in famiglie con un’intensità di lavoro molto bassa sono persone di età compresa tra 0 e 59 anni che vivono in famiglie in cui gli adulti nell’anno precedente hanno lavorato meno del 20% del loro potenziale lavorativo totale. Secondo le ultime statistiche disponibili, aggiornate da Eurostat il 17 marzo 2016, l’11,0% della popolazione dell’Unione tra i 18 e i 59 anni, vive in famiglie con una intensità di lavoro molto bassa, come evidenzia la seguente tavola.

 

Persone tra i 18 e i 59 anni che vivono in famiglie con una intensità di lavoro molto bassa, 2013 e 2014. Fonte: Eurostat

Persone tra i 18 e i 59 anni che vivono in famiglie con una intensità di lavoro molto bassa, 2013 e 2014. Fonte: Eurostat

 

Dalla sintesi di questi tre indicatori deriva un quarto indicatore sintetico di povertà ed esclusione sociale, che è lo strumento di monitoraggio per misurare la distanza dall’obiettivo europeo: questo quarto indicatore indica la quota di persone a rischio di povertà o esclusione, che cioè sperimentano almeno una delle situazioni individuate dai tre indicatori precedenti, che, a livello unionale, è del 24,4% con una quota molto elevata di minori (0-17 anni), come evidenzia la seguente tabella.

 

Quota di persone a rischio di povertà e di esclusione sociale nel 2014, per fasce di età. Fonte: Eurostat

 

Ripensare le politiche sociali in termini di “investimenti sociali”

Il 20 febbraio 2013, la Commissione europea ha presentato il cosiddetto “Pacchetto Investimenti sociali”, mediante il quale ha fornito agli Stati membri precise indicazioni per ri-orientare la spesa sociale, partendo dal presupposto che, di fronte ai dati appena riportati, sia “necessario modernizzare le politiche sociali al fine di ottimizzare la loro efficacia, la loro efficienza e le rispettive modalità di finanziamento”.

Partendo dalla analisi della situazione demografica e della spesa sociale nei singoli Stati membri, il pacchetto offre indirizzi per le politiche per l’inclusione attiva, per ripensare il sistema dei servizi sociali, l’assistenza a lungo termine, la questione dei senzatetto fino al tema della salute e dei fondi europei disponibili, a partire dal Fondo sociale europeo.

Il pacchetto investimenti sociali propone un nuovo approccio alle politiche sociali: ragionare in termini di “investimenti sociali”, anziché in una logica di mero assistenzialismo, significa, ad esempio, attuare politiche che preparino le persone e le famiglie a far fronte ai nuovi rischi sociali che la “società della conoscenza” competitiva comporta, investendo nel capitale umano sin dalla prima infanzia anziché limitarsi a “porre rimedio” ai danni dopo i momenti di crisi economica o politica

Inoltre, la modernizzazione delle politiche sociali presuppone che gli Stati adottino misure di inclusione attiva, grazie all’interazione tra tre tipologie di interventi integrati: un adeguato sostegno al reddito; un mercato del lavoro più inclusivo; l’accesso a servizi di qualità. In questo modo, le persone potranno, nella misura delle loro capacità, partecipare attivamente alla società e all’economia.

Le politiche sociali devono essere basate sulla “condizionalità”: se una persona non è temporaneamente in grado di trovare un lavoro, è opportuno mettere l’accento sul miglioramento delle sue competenze per aiutarla a ritornare sul mercato del lavoro. Gli aiuti per i disoccupati dovrebbero basarsi sulla reciprocità degli impegni (ad es. partecipazione ad attività di formazione).

Questo accompagnamento deve essere realizzato grazie a un approccio mirato, incentrato sui bisogni individuali e attuato nel modo economicamente più efficiente.

L’assistenza sociale dovrebbe essere concessa prioritariamente a coloro che ne hanno bisogno nel momento in cui ne hanno bisogno. Ma i regimi di assistenza sociale dovrebbero prevedere una strategia di uscita, in modo tale che essi siano per principio di natura temporanea.

I servizi e le prestazioni individualizzati e integrati (ad esempio, forniti attraverso sportelli unici) possono aumentare l’efficacia delle politiche sociali, mentre procedure semplificate possono aiutare le persone in condizioni di necessità ad ottenere più facilmente prestazioni e servizi ed evitare la sovrapposizione dei regimi e delle spese.

Le nuove politiche sociali devono rispondere a due esigenze indissociabili: la qualità e la sostenibilità fiscale. Un ruolo fondamentale gioca l’innovazione sociale grazie alla sperimentazione di nuove strategie politiche, anche a livello locale.

Infine, occorre che sia maggiormente valorizzato il ruolo delle imprese sociali e del terzo settore, i quali possono integrare lo sforzo pubblico e compiere un’opera pionieristica nella creazione di nuovi servizi e di nuovi mercati per i cittadini e per le amministrazioni pubbliche.

La nuova dimensione sociale nella governance economica europea

Come è noto, oggi un consolidato sistema di governance europea gestisce le politiche economiche e fiscali nazionali, attraverso un meccanismo di coordinamento denominato “semestre europeo”, che inizia con una analisi annuale della crescita, elaborata dalla Commissione europea, continua con la presentazione, da parte di ogni Stato membro, di un programma nazionale di riforma, e si conclude con “raccomandazioni specifiche” indirizzate a ciascun Paese contenenti l’elenco delle riforme da attuare.

La Commissione europea ha iniziato i lavori per inserire nel semestre europeo accanto agli obiettivi macroeconomici e di bilancio vincolanti per i singoli Stati, anche obiettivi sociali e in materia di occupazione.

Una volta a regime, il sistema prevederà che sia condotta, a livello europeo, una valutazione annuale non solo delle politiche economiche e di bilancio dei singoli Stati ma anche delle politiche sociali nazionali: attraverso una serie di indicatori, in corso di elaborazione, sarà misurata e valutata l’efficacia delle politiche sociali, ad esempio in termini di riduzione della povertà, di diritti sociali fondamentali, di accesso a servizi essenziali. I lavori della Commissione su questo tema sono stati presentati in un precedente post.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Le attuali definizioni unionali di povertà, esclusione sociale e inclusione sociale sono state cristallizzate nella “RELAZIONE COMUNE SULL’INTEGRAZIONE SOCIALE contenente una sintesi dei risultati dell’esame dei piani di azione nazionali per l’integrazione sociale (2003-2005)”, presentata dalla Commissione europea il 12.12.2003 [doc. COM(2003) 773]

La Piattaforma europea contro la povertà e l’esclusione sociale: un quadro europeo per la coesione sociale e territoriale” è contenuta nella comunicazione della Commissione europea del 16.12.2010 [doc. COM(2010) 758], con allegato una lista di “Azioni chiave” da adottare [SEC(2010) 1564]

Il “Pacchetto investimenti sociali” è contenuto nella comunicazione della Commissione europea del 20 febbraio 2013 intitolata: “Investire nel settore sociale a favore della crescita e della coesione, in particolare attuando il Fondo sociale europeo nel periodo 2014-2020”, doc. COM (2013) 83, ed è formato da otto diversi documenti relativi alla situazione demografica e alla spesa sociale nei singoli Stati membri, alle politiche per l’inclusione attiva, ai servizi sociali, all’assistenza a lungo termine, ai senzatetto, al tema della salute e, infine, agli interventi finanziari del Fondo sociale europeo.

I dati Eurostat relativi alle indagini denominate EU-SILC (acronimo di EU statistics on income and living conditions), sono disponibili presso il sito internet dell’ente statistico.

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