Agricoltura e ambiente dopo l’Accordo di Parigi sul clima

6 maggio 2016 di Mauro Varotto

Il 40% della superficie dell’Unione europea è destinata all’agricoltura.

E’ un dato elementare ma da solo sufficiente a far capire l’importanza che le attività agricole rivestono per la salvaguardia dell’ambiente naturale.

Infatti, pratiche agricole e utilizzo della terra inappropriati possono incidere negativamente sulle risorse naturali, causando danni ambientali quali l’inquinamento del suolo, dell’acqua e dell’aria, la frammentazione degli habitat e la scomparsa della fauna selvatica.

Da quando, nel 1997, il Trattato di Amsterdam impose all’Unione europea di integrare la dimensione ambientale in tutte le sue politiche, al fine di promuovere un nuovo modello di “sviluppo sostenibile”, le tematiche relative alla tutela dell’ambiente naturale sono state inserite – in maniera graduale, attraverso ben tre successive riforme della PAC – anche all’interno della politica agricola comune (PAC): il punto di partenza delle politiche e delle norme dell’Unione europea per rendere l’agricoltura sostenibile è una comunicazione della Commissione europea del 27 gennaio 1999, intitolata “Orientamenti per un’agricoltura sostenibile” [COM(1999) 22].

Da allora le politiche e le norme dell’Unione in ambito agricolo perseguono un non facile equilibrio tra la necessità di prevenire i rischi di degrado ambientale che possono derivare da un certo modo di fare agricoltura,  l’esigenza di incoraggiare gli agricoltori a svolgere un ruolo attivo nella salvaguardia del paesaggio e dell’ambiente e, non da ultimo, la necessità di garantire la redditività delle imprese agricole.

Oggi siamo di fronte a una svolta.

Dopo l’approvazione, da parte del Consiglio europeo del 23 e 24 ottobre 2014 del cosiddetto “Quadro 2030 per le politiche dell’energia e del clima”, che fissa i nuovi obiettivi climatico-ambientali che l’Unione europea, e dopo l’Accordo di Parigi sul clima del dicembre 2015, aspetti ai quali ho dedicato due precedenti articoli, le politiche e le regole dell’Unione europea sono destinate a una rapida evoluzione che imporrà un importante cambiamento nelle modalità di produzione non solo dell’industria, ma anche dell’agricoltura, la quale è chiamata a fornire un contributo decisivo per il raggiungimento dei nuovi obiettivi climatico-ambientali.

L’impatto dell’agricoltura sull’ambiente

L’attività agricola ha un impatto sull’ambiente sotto diversi profili: essa può incidere sui cambiamenti climatici, a causa della emissione di gas a effetto serra; sull’inquinamento del suolo, dell’acqua, dell’aria e degli alimenti, provocato essenzialmente da nitrati e antiparassitari; sulla salvaguardia del suolo; sulla gestione delle risorse idriche e sulla conservazione della biodiversità. Per ognuno di questi profili, l’Unione europea ha elaborato misure politiche, norme e standard che tutti gli agricoltori europei sono chiamati ad applicare.

Le politiche e le regole che si applicano per rendere sostenibile l’agricoltura nascono dalle politiche e dalle norme generali dell’Unione europea in materia di ambiente e di clima, i cui riferimenti fondamentali sono essenzialmente quattro:

Queste strategie in campo ambientale sono attuate attraverso un importante corpus normativo, che disciplina ambiti quali la tutela del suolo, dell’aria e dell’acqua; la valutazione dell’impatto ambientale di determinati investimenti; l’utilizzo delle sostanze chimiche; la tutela degli habitat e delle specie di flora e fauna selvatiche; la gestione dei rifiuti.

Si tratta, innanzitutto, di norme generali che si applicano direttamente anche alle attività agricole: ad esempio, la direttiva che detta norme generali sulla prevenzione e sulla riduzione integrate dell’inquinamento (una direttiva del 1996, codificata nel 2001) si applica tanto all’industria manifatturiera, agli impianti di produzione di energia, quanto agli allevamenti intensivi di pollame e di suini che superino determinate dimensioni.

Vi sono poi norme specifiche dedicate alle attività agricole.

Nei prossimi sotto-paragrafi – uno per ogni aspetto dell’impatto ambientale dell’agricoltura – fornirò una rapida rassegna di tali norme e della loro possibile evoluzione.

In appendice all’articolo, invece, un elenco delle principali fonti normative vigenti.

Impatto dell’agricoltura sui cambiamenti climatici

Tre sono le principali fonti di emissioni di gas ad effetto serra causate dall’agricoltura:

  • emissioni di N2O (protossido di azoto) dal suolo, ascrivibili principalmente all’utilizzo di concimi azotati;
  • emissioni di CH4 (metano) dovute alla fermentazione enterica (il 41% di tutte le emissioni di CH4 nell’UE proviene dal settore agricolo);
  • emissioni di CH4 e di N2O dovute alla gestione del letame.

Fra le misure messe in atto dall’Unione europea per ridurre tali emissioni le principali sono relative all’utilizzo di fertilizzanti più efficaci per ridurne complessivamente l’uso, processo attuato nel quadro della legislazione sui nitrati (vedi oltre); alla introduzione del compostaggio e di alcuni miglioramenti nei sistemi di digestione anaerobica (ad esempio, per la produzione di biogas) al fine di risolvere il problema dei sottoprodotti e dei materiali di scarto biodegradabili; all’incentivazione della produzione della biomassa; alla lavorazione del terreno basata su principi di tutela dell’ambiente;  infine, misure relative all’agricoltura biologica.

La frontiera più avanzata di norme europee sulla mitigazione dei cambiamenti climatici riguarda la disciplina delle attività di uso del suolo, di cambiamento di uso del suolo e la silvicoltura [in inglese: land use, land-use change and forestry (LULUCF) activities].

Al momento, e fino al 2020, la decisione n. 529/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, impone agli Stati membri di predisporre e mantenere una contabilizzazione delle emissioni e degli assorbimenti di gas serra provenienti dalle foreste, dalle terre coltivate e dai pascoli in maniera accurata, completa, coerente, comparabile e trasparente, in linea con le linee guida per gli inventari nazionali dei gas a effetto serra del gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (IPCC).

Questo è solo il primo passo verso la ormai prossima inclusione delle emissioni e degli assorbimenti di gas a effetto serra risultanti da attività di uso del suolo, cambiamento di uso del suolo e silvicoltura nel quadro degli impegni di riduzione delle emissioni di gas serra dell’Unione europea.

A tal fine, la Commissione europea sta preparando le proposte legislative per l’attuazione del citato “Quadro 2030 per le politiche dell’energia e del clima”, anche in materia di uso del suolo, cambiamenti di uso del suolo e silvicoltura.

Nitrati

La legislazione dell’Unione europea sui nitrati è stata introdotta nel 1991 [direttiva 91/676/CEE del Consiglio] con due obiettivi principali: diminuire l’inquinamento delle acque causato dai nitrati provenienti da fonti agricole e prevenire ulteriore inquinamento.

La direttiva è gestita dai singoli Stati membri – in Italia, attraverso le Regioni – e prevede: il controllo della qualità dell’acqua in relazione all’agricoltura; la designazione delle zone vulnerabili ai nitrati; la definizione dei codici (volontari) di buona pratica agricola e delle misure (obbligatorie) da attuare in programmi di azione destinati alle zone vulnerabili ai nitrati. Per tali zone, la direttiva

definisce anche un limite massimo di azoto proveniente dal letame che può essere cosparso per ettaro.

 

Antiparassitari

Gli antiparassitari adoperati in agricoltura sono più comunemente definiti prodotti fitosanitari e hanno il compito di proteggere le piante o i prodotti vegetali dai parassiti.

Il loro uso è diffuso in agricoltura per i vantaggi economici che comportano – per combattere i parassiti delle colture e ridurre la concorrenza delle erbe infestanti – migliorando così la resa e garantendo la qualità, l’affidabilità e il prezzo del prodotto agricolo.

Tuttavia, l’uso degli antiparassitari comporta alcuni rischi poiché quasi tutti possiedono proprietà specifiche che possono renderli pericolosi per la salute e l’ambiente.

Per assicurarne un uso appropriato, esiste una specifica normativa dell’Unione europea che regola l’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari e dei biocidi; fissa le quantità massime di residui negli alimenti; definisce i limiti di tali sostanze in relazione alla qualità delle acque.

Protezione del suolo

Il suolo può perdere la capacità di adempiere alle sue principali funzioni a causa di alcuni processi di degrado quali la desertificazione, l’erosione, la diminuzione di materia organica presente nel suolo, la contaminazione (a esempio, da metalli pesanti), l’impermeabilizzazione, la compattazione, la diminuzione della biodiversità e la salinizzazione.

Questi processi di degrado possono essere causati anche da pratiche agricole inadatte, quali una concimazione non equilibrata, un’eccessiva estrazione di acque sotterranee a fini di irrigazione, l’uso improprio di antiparassitari, il ricorso a macchinari pesanti oppure il sovra-pascolamento. Il degrado può essere provocato anche dall’abbandono di talune pratiche agricole. La Commissione europea ha adottato, nel 2006, una strategia tematica sul suolo [COM (2006) 231], nell’ambito del sesto programma di azione in materia di ambiente, e, dopo anni di discussioni, ha ritirato, nel 2014, una proposta di direttiva quadro sul suolo: pertanto, oggi è il settimo programma d’azione in materia di ambiente fino al 2020, in vigore dal 17 gennaio 2014, a indicare gli impegni a carico dell’Unione e degli Stati membri: ridurre l’erosione del suolo, aumentare la sua materia organica e bonificare i siti contaminati.

Gestione delle risorse idriche

In Europa, l’agricoltura attinge in misura significativa alle risorse idriche: l’uso a fini agricoli dell’acqua costituisce, in media, circa il 30% dell’utilizzo complessivo, percentuale che sale ad oltre il 60% nei paesi dell’Europa meridionale.

L’attuale legislazione dell’Unione prende le mosse da una comunicazione della Commissione europea sulle “politiche di tariffazione per una gestione più sostenibile delle riserve idriche” [COM(2000) 477], nella quale sono stati anticipati i principi fondamentali delle nuove politiche idriche dell’Unione europea. Il principio cardine in materia, inserito di pieno diritto nella direttiva quadro in materia di acque dell’ottobre 2000, consiste nel fatto che le politiche di tariffazione dei servizi idrici devono riflettere l’intera gamma dei costi connessi alla fornitura e all’utilizzo di acqua: la direttiva impone agli Stati membri di elaborare piani di gestione dei bacini idrografici e di assicurare che le politiche dei prezzi dell’acqua incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente.

Oggi, attraverso i programmi di sviluppo rurale, il FEASR finanzia investimenti in materia di irrigazione solo se esiste un piano di gestione del bacino idrografico, come prescritto dalla direttiva quadro sulle acque, e solo se chi effettua l’investimento dispone di un sistema di misurazione dell’acqua o prevede di realizzarlo in connessione con l’investimento. Investimenti in questo ambito, che non siano finalizzati ad applicare le norme dell’Unione, non sono finanziabili con fondi pubblici.

Conservazione della biodiversità

Negli ultimi decenni nell’Unione europea il tasso di diminuzione e, persino, di estinzione di talune specie di flora e di fauna, dei relativi habitat e di ecosistemi è aumentato rapidamente.

Eppure, il mantenimento della biodiversità è un elemento essenziale della sostenibilità a lungo termine dell’agricoltura.

In questo ambito, l’Unione europea è parte contraente della convenzione delle Nazioni Unite sulla biodiversità, ratificata nel dicembre del 1993. Nel 1998, l’Unione ha adottato la prima strategia per la diversità biologica, mentre nel 2001 la Commissione europea ha adottato il primo piano d’azione a favore della biodiversità in agricoltura [COM (2001) 162].

Oggi le politiche dell’Unione europea per difendere la biodiversità sono delineate nella comunicazione della Commissione intitolata: “La nostra assicurazione sulla vita, il nostro capitale naturale: strategia dell’UE sulla biodiversità fino al 2020” [COM(2011) 244]. L’obiettivo n. 3 della strategia riguarda l’agricoltura e la silvicoltura.

Per l’agricoltura prevede, entro il 2020, di estendere al massimo le superfici agricole coltivate a prati, seminativi e colture permanenti che sono oggetto di misure riguardanti la biodiversità a titolo della PAC. Per le foreste, sempre entro il 2020, la strategia prevede di istituire piani di gestione forestale, o strumenti equivalenti, per tutte le foreste di proprietà pubblica e per le aziende forestali di dimensioni superiori a una determinata superficie, che deve essere definita dagli Stati membri o dalle regioni e indicata nei programmi di sviluppo rurale, sovvenzionate a titolo della politica di  sviluppo rurale. In entrambi gli ambiti, la finalità è di garantire la conservazione della biodiversità e apportare un miglioramento misurabile (rispetto allo scenario del 2010), da un lato, allo stato di conservazione delle specie e degli habitat che dipendono dalla silvicoltura o ne subiscono gli effetti e, dall’altro, all’erogazione dei relativi servizi ecosistemici.

Risorse genetiche in agricoltura

L’Unione europea ha adottato sin dal 1994 alcune misure relative alla conservazione,  caratterizzazione, raccolta e utilizzazione delle risorse genetiche in agricoltura, adottando un primo programma d’azione in risposta ad alcune risoluzioni del Parlamento europeo che avevano evidenziato il problema della cosiddetta “erosione genetica”.

Organismi geneticamente modificati (OGM)

Per “organismo geneticamente modificato” (OGM) si intende un organismo il cui materiale genetico è stato modificato con modalità che non avvengono naturalmente per fecondazione e/o per ricombinazione naturale. Gli OGM possono essere vegetali, animali o microrganismi quali batteri, parassiti e funghi.

La legislazione dell’Unione europea relativa agli OGM è in vigore fin dai primi anni ‘90 e tale quadro giuridico è stato man mano sottoposto ad ampliamenti e miglioramenti. La legislazione è finalizzata a tutelare la salute dei cittadini e l’ambiente dando vita nel contempo ad un mercato unico delle biotecnologie.

Una parte significativa della legislazione unionale in questa materia riguarda l’emissione di organismi geneticamente modificati nell’ambiente, che nell’Unione europea non è libera ma deve essere preventivamente autorizzata dopo aver superato una rigorosa procedura di valutazione della sicurezza.

Misurazione delle prestazioni ambientali

Alla base delle politiche e della legislazione dell’Unione europea vi sono dati socio-economici e tecnico-scientifici.

Questo vale anche per misurare le prestazioni ambientali dell’agricoltura.

Per gli appassionati della materia, lo sviluppo degli indicatori agroambientali è iniziato nel 2000, a seguito di una comunicazione della Commissione europea sugli indicatori per l’integrazione della problematica ambientale nella politica agricola comune [COM(2000) 20]; la questione è stata approfondita in una successiva comunicazione intitolata “Informazioni statistiche necessarie per gli indicatori intesi a monitorare l’integrazione della problematica ambientale nella politica agricola comune” [COM(2001) 144]. Per migliorare, elaborare e compilare gli indicatori agroambientali individuati da queste due comunicazioni all’opportuno livello geografico, nel settembre del 2002 è stato lanciato il progetto IRENA (acronimo di: “Indicator Reporting on the integration of Environmental concerns into Agricultural policy – Relazione sugli indicatori relativi all’integrazione della problematica ambientale nella politica agricola”), gestito in collaborazione tra le Direzioni generali agricoltura, ambiente, Eurostat, il centro comune di ricerca e l’Agenzia europea dell’ambiente.

Il sistema si è evoluto, fino alla comunicazione della Commissione europea del 15 settembre 2006 che ha definito 28 nuovi indicatori agroambientali per controllare l’integrazione della dimensione ambientale nella politica agricola comune [COM(2006) 508], disponibili e aggiornati sul sito di Eurostat.

La PAC e l’ambiente

La politica agricola comune (PAC) è nata per garantire la sicurezza dell’approvvigionamento alimentare dei paesi che aderivano alla Comunità economica europea: sosteneva gli agricoltori, da un lato, finanziandone la produzione, mediante pagamenti diretti e altre misure di sostegno ai mercati dei prodotti agricoli; dall’altro, contribuendo ad ammodernare le loro strutture aziendali.

Oggi la PAC sostiene gli agricoltori principalmente nella corretta gestione delle problematiche ambientali descritte nel precedente paragrafo.

Questa evoluzione della PAC è il frutto di due processi internazionali che condizionano fortemente le politiche dell’Unione europea: da un lato, i principi sullo sviluppo sostenibile, emersi dalla Conferenza ONU di Rio de Janeiro del 1992 su “Ambiente e Sviluppo”; dall’altro, l’entrata in vigore, nel 1995, dell’Accordo sull’agricoltura dell’Organizzazione mondiale del commercio (WTO) che, per la prima volta, ha inserito i prodotti agricoli nelle regole del commercio internazionale, liberalizzando gli scambi, aprendo i mercati nazionali e anche limitando drasticamente sussidi e sovvenzioni all’agricoltura, in particolare i pagamenti diretti agli agricoltori.

I due pilastri della PAC – sostegno agli agricoltori e ai mercati dei prodotti, nel I pilastro; programmi di sviluppo rurale, nel II pilastro – aiutano gli agricoltori a sviluppare un’agricoltura sostenibile in due modi:

  • innanzitutto, definendo e imponendo agli agricoltori regole e standard minimi obbligatori per preservare l’ambiente e il paesaggio ed evitare attività agricole dannose per l’ambiente. Queste regole e standard minimi sono fissati a un determinato livello di riferimento – che si basa su standard condivisi a livello internazionale – per cui i costi che deve sostenere il singolo agricoltore non superano quanto dovuto in base al principio fondamentale su cui si basa il diritto ambientale dell’Unione europea: “chi inquina paga” (in inglese: Polluter-Pays-Principle);
  • in secondo luogo, offrendo adeguati incentivi all’agricoltore perché, su base volontaria, fornisca beni e servizi pubblici che consentano un miglioramento dell’ambiente che vada oltre i requisiti obbligatori fissati dalle regole e dagli standard dell’Unione (in inglese: Provider-Gets-Principle).

La linea di demarcazione (baseline) tra i requisiti agro-climatico-ambientali obbligatori imposti agli agricoltori e gli impegni volontari che un agricoltore può volontariamente assumersi per migliorare ulteriormente l’ambiente in cui svolge la propria attività, segna anche il confine tra i due pilastri della PAC.

Il I pilastro, attraverso il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), oggi offre agli agricoltori due tipi di pagamento diretto, entrambi legati all’applicazione dei requisiti obbligatori e commisurati al principio del “chi inquina paga”:

  • un pagamento base per il rispetto delle cosiddette regole di condizionalità (in inglese: cross-compliance), che consistono in criteri di gestione obbligatoria (in inglese: Statutory Management Requirements – SMRs) e regole per il mantenimento del terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali (in inglese: Good Agricoltural and Environmental Conditions – GAEC);
  • un pagamento addizionale per ettaro, assegnato all’agricoltore per:
  • l’adozione di pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente (in inglese: Greening Measures): si tratta di una novità della programmazione 2014-2020, e riguarda pratiche quali la diversificazione delle colture; il mantenimento dei prati permanenti esistenti e la conservazione di un’area di interesse ecologico nella superficie agricola;
  • il rispetto dei requisiti minimi relativi all’uso di fertilizzanti e prodotti fitosanitari, nonché di altri pertinenti requisiti obbligatori stabiliti dalla legislazione a livello nazionale.

Il sistema è schematizzato nella seguente tabella.

Il II pilastro, attraverso il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), oggi offre agli agricoltori pagamenti agro-climatico-ambientali, annuali e per ettaro, legati alla assunzione volontaria di determinati impegni agroambientali, che superano i meri requisiti obbligatori.

In tutta Europa, i programmi di sviluppo rurale (PSR) 2014-2020 hanno l’obbligo di destinare almeno il 30% delle risorse del FEASR per finanziare misure di carattere ambientale e di mitigazione dei cambiamenti climatici e di adattamento ad essi. Infatti,  i PSR 2014-2020, oltre ai pagamenti agro-climatico-ambientali, finanziano numerose altre misure con finalità climatico-ambientali: dalla formazione all’assistenza tecnica, dall’innovazione agli investimenti produttivi nelle imprese agricole, dall’agricoltura biologica agli investimenti nel settore forestale.

Le risorse della PAC in Italia

Quanto si investe nell’Unione europea e in Italia per avere una agricoltura sostenibile?

A livello unionale, nel periodo di programmazione 2014-2020, la PAC rappresenta quasi il 40% delle risorse finanziarie che ha a disposizione l’Unione europea: 409 miliardi di euro su 1.082 miliardi.

Almeno il 30% di queste risorse deve essere destinato a obiettivi climatico-ambientali.

Per finanziare il primo pilastro della PAC – cioè, i pagamenti diretti agli agricoltori e gli interventi di sostegno ai mercati dei prodotti agricoli – l’Unione europea stanzia, fino al 2020, oltre 313 miliardi di euro nei 28 Paesi dell’Unione europea, di cui 27 miliardi di euro per gli agricoltori italiani. I pagamenti diretti agli agricoltori, erogati in cambio della corretta applicazione dei requisiti e degli standard obbligatori prima presentati, assorbono oltre i due terzi delle risorse stanziate.

Secondo i calcoli del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, il valore medio dei pagamenti diretti pari a un agricoltore italiano è di circa 380 euro ad ettaro (378 euro, per la precisione), a fronte di un livello medio europeo pari a circa 263,5 euro ad ettaro.

Invece, le risorse per i programmi di sviluppo rurale, sempre nel periodo 2014-2020, ammontano a ulteriori 95,6 miliardi di euro (nel totale, la PAC rappresenta circa il 38% del bilancio dell’Unione): all’Italia sono destinati 10,5 miliardi di euro che, con il cofinanziamento di Stato e Regioni, diventano quasi 21 miliardi di euro, spesi attraverso 21 programmi di sviluppo rurale elaborati e gestiti dalle regioni e dalle due provincie autonome e altri 2 programmi nazionali.

Come risulta dai piani finanziari dei programmi di sviluppo rurale approvati, in Italia il 40% delle risorse– 8,6 miliardi di euro sui circa 21 totali – sono destinati alle due “Focus area” del FEASR dedicate agli interventi climatico-ambientali.

Fonte: Ministero dell’economia e della finanze. Ragioneria Generale dello Stato, 2014

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Senza pretesa di esaustività, propongo un elenco ragionato delle principali misure politiche e delle principali normative dell’Unione europea che oggi disciplinano l’impatto ambientale delle attività agricole.

Strategie e programmi generali

 

Mitigazione dei cambiamenti climatici:

Nitrati:

Acque:

Biodiversità:

Risorse genetiche:

Organismi geneticamente modificati

Indicatori agro-ambientali

I 28 nuovi indicatori agroambientali per controllare l’integrazione della dimensione ambientale nella PAC, sono disponibili e aggiornati sul sito di Eurostat.

 

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